Küsis Anneli Kivisiv
 
2011. aasta detsembris kaitsesid doktoritööd teemal, mis on Sulle kui kauaaegsele Riigikogu liikmele väga tuttav, sest oled olnud viimase viie koosseisu liige ja välispoliitika oli üks Sinu põhivaldkondi. Kui raske või kerge oli tänu sellele doktoritööd kirjutada?
 
Mart Nutt, Inimõiguste Instituudi juhataja:
Üldiselt on selline põhimõte, et ära alusta uurimistööga, mille allikmaterjali ei tunne. Ma teadsin kindlasti väga hästi, mis allikmaterjali ma kust kätte saan. Intervjuud on tehtud inimestega, keda ma kõiki isiklikult tunnen. Mitte keegi ei kartnud, et ma kasutan neid kuidagi poliitikategemises ära, vaid mõistsid, et tegu on teadusliku tööga. Ilmselt kõrvalt tulnud inimesel oleks olnud palju raskem.
 
Töö maht on ka doktoritöö kohta aukartust äratav – üle 300 lehekülje. Väga suur osa sellest on Riigikogu kui institutsiooni pädevuse väljakujunemise analüüs. Miks selline valik?

 
Välispoliitilise pädevuse analüüsimiseks tuli läbi töötada kogu parlamendi dokumentatsioon, sest välissuhtlus on üks osa Riigikogu tööst. Jah, kui ei oleks põhjalikku pädevuse kujunemise analüüsi teinud, oleks töö maht tõesti palju väiksem tulnud. Kuid Riigikogu stenogramme ja protokolle ei ole võimalik selekteerida selle järgi, et üks on ainult välistegevuse või -poliitika kohta ja teine mitte. Ainult kogu parlamendi tegevuse analüüsi kaudu saab avada välispoliitilise osa, mis on tegelikult suhteliselt väike osa Riigikogu tööst. Välispoliitika on sisepoliitika jätk. Kõigepealt on ikka riik ise, mis tegeleb oma asjadega ja välissuhtlemine toetab seda.
 
Parlamendi pädevus ja tegevus välissuhtlemises on olnud äärmiselt oluline Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamisel ja kindlustamisel, välissuhtlemise taastamisel ja rahvusvaheliste organisatsioonidega liitumisel. Riigikogu on tegelnud Eesti ja Venemaa vahelise piirilepingu temaatikaga, mis on oluline faktor Eesti ja Venemaa vaheliste (majandus-) suhete elavdamisel ja Eesti investeerimiskliima parandamisel. Väga oluline oli Riigikogu tegevus Euroopa Liiduga ühinemise protsessis. Seega on Riigikogu roll Eesti majanduses, poliitilises ja sotsiaalses elus ülioluline ning sel on lisaks ajaloolisele taustale ja hetkeseisule ülimalt oluline tulevikumõõde, mis annab aimu, missuguse riigitüübi suunas Eesti areneb. Demokraatia ja parlamentarism on pidevas arengus ja koos rahvusvahelise keskkonna kiire muutumisega toob see kaasa paratamatuid muudatusi ka Eesti riigimudelis. Parlamendi roll võib otsuste tegemise protsessis suureneda, väheneda või jääda üldjoontes samaks, aga ka teiseneda otsuste tegemise tasandite mitmekesistumise tõttu.
 
Siseriiklikus kontekstis on nendeks teguriteks otsese demokraatia elemendid ehk esindusdemokraatia suhe kodanikuühiskonna edasiarenemisega ning seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu pädevuse jaotumine. Traditsiooniliselt on otsese demokraatia elementideks olnud rahvaalgatus ja rahvahääletus. Mõlemad on kuulunud Eesti riigi otsustetegemise mehhanismi. Rahvaalgatust praegune põhiseaduslik kord ei tunnista, kuid sellesuunalisi küsimusi ja algatusi tõstatatakse Eestis regulaarselt. Rahvahääletus on Eesti riigivalitsemise süsteemis hetkel tugevalt Riigikogu-keskne, kuna üksnes Riigikogu võib võtta vastu otsuse rahvahääletuse korraldamiseks. Samas on rahvahääletuse otsus riigiorganitele siduv erinevalt paljudest teistest Euroopa demokraatiatest. Kuid nii ei ole see alati olnud ning ikka ja jälle tõuseb küsimus, kas rahvahääletus ei peaks olema võimalik ka kellegi teise, näiteks presidendi, valitsuse või kodanikualgatusena. Välislepingute ratifitseerimine rahvahääletusel ei ole kehtiva põhiseaduse järgi lubatud, kuid seda saab muuta. Rahvahääletus välispoliitilise orientatsiooni küsimuses on Eestis juba toimunud (ühinemiseks Euroopa Liiduga) ja põhimõtteliselt ei ole välistatud teistsugused orientatsioonivalikud rahvahääletusel. Kõik see seab Riigikogu pädevuse välissuhtlemises uude valgusesse.
 
Leidub ka teisi otsese demokraatia vahendeid. Kiiresti arenev kodanikuühiskond suurendab mitmesuguste survegruppide nagu seltside, kodanikuühenduste, ametiühingute jt mõju esindusorganitele. Juba praegu mõjutab avalik arvamus tugevasti Riigikogu ja valitsuse otsuseid, sh välissuhtlemises. Kodanikuühiskonna mõju nendele otsustele tulevikus ainult kasvab.
 
Muutumises on valitsuse poliitiline pädevus. Globaliseeruvas maailmas tuleb võtta otsuseid vastu kiiresti ja kvaliteetselt. Eriti puudutab see välispoliitilisi otsuseid. Sellest vaatenurgast on traditsioonilist parlamentarismi lihtne kritiseerida kui aeglast ja kohmakat ning näidata otsuste tegemise protsessi Eestis kui tänapäeva nõuetele mittevastavat. See loob tingimused valitsuse isetegevuse suurendamiseks ja rahvaesinduse kõrvaletõrjumiseks. Otsuste tegemine ELis ja NATOs eeldab samuti valitsuse tegevuse efektiivsust. Kui nende otsustega kaasneb veel riigisaladuse ja rahvusvahelise julgeoleku teema, jääb Riigikogu kõrvale paljudest otsustest, kuhu siiamaani oli rahvaesindus kaasatud. Iseenesest ei kao sellega parlamendi võimalus pääseda ligi riigisaladusele, kuid otsuste tegemise tsentraliseeritus ja kiire reageerimisvajadus muudavad selle tagantjärele teadmiseks. Parlamendi ja valitsuse välissuhtlemispädevuse analüüs peaks aitama välja selgitada, kas muutused on kooskõlas parlamentaarse riigi põhimõtetega ja kui kaugele võib selles arengus minna.
 
13. augustil 2008 Viljandis Vabaduse platsil toimunud rahvakoosolek Gruusia-Vene sõjas langenute mälestuseks. Kõneleb Mart Nutt.  Foto: Scanpix
 
 
Mis on poliitiline pädevus?
 
Tegelikult on riigi juhtimises esmajoones kaks pädevust – õiguslik ja poliitiline pädevus.
 
Õiguslik pädevus kujundatakse põhiseaduse, seaduste ja rahvusvaheliste õigusaktidega. Põhiseadusega on reguleeritud riigi institutsioonide pädevus eri valdkondades, samuti Riigikogu ning valitsuse tööülesanded ja nende jaotus, otsustuste tegemise mehhanism ja otsuste hierarhia, sh välispoliitilises ja rahvusvahelises suhtlemises. Seaduste funktsioon on täpsustada põhiseadust. Rahvusvahelised õigusaktid hõlmavad konventsioone, välislepinguid, rahvusvaheliste organisatsioonide tööpõhimõtteid jm. Õigusliku pädevuse vormiks on institutsiooniline pädevus, sealhulgas seadusandliku ja täidesaatva võimu pädevuse jaotus.
 
Poliitiline pädevus seostub väljakujunenud tegevusviisidega (traditsioonid, tavad), hõlmates igapäevaste ülesannete täitmist ja tööjaotust. Poliitiline pädevus ei tulene institutsionaalsest asendist riigikorralduses. Poliitilist pädevust mõjutab nii avalikkuse usaldus parlamendi ja valitsuse vastu kui ka ametnikkonna valmisolek arvestada avaliku arvamuse, rahvaesinduse ning kodanikuühiskonna põhimõtetega. Õiguslikus mõttes on Eesti Vabariigi riigipea ja seega esimene ametiisik president, teine Riigikogu esimees ja alles kolmas peaminister, kuid tegelikkuses kuulub kõige laiem pädevus täidesaatva võimu juhile – peaministrile. See näitab ilmekalt suurt nihkumist õiguslikus ja poliitilises pädevuses. Välispoliitika kujundamisel on oluline analüüsida, kes seda teostab ja kui iseseisev on oma tegevuses mingi välispoliitikas pädevust omav asutus. Niisiis kattub pädevus riigivõimu korralduses suurel määral võimuga.
 
Õigusliku ja poliitilise pädevuse omaduseks on üldine pädevus, kompetents – võimu teostamise võimekus, selleks vajalik ettevalmistus ja vahendid.
 
Oma doktoritöös analüüsisin Riigikogu kui seadusandliku kogu pädevust. Valitsuse kui täidesaatva võimu pädevust käsitlesin niivõrd, kuivõrd see oli vajalik Riigikogu pädevuse avamisel.
 
Riigikogu pädevus välissuhtlemises hõlmab õiguslikku ja poliitilist pädevust. Riigikogu õiguslik pädevus tuleneb otseselt õigusaktidest. Teistes riikides, vähemasti demokraatiates, on parlamendi õiguslik pädevus määratud samadel alustel. Poliitiline pädevus võib riigiti suuresti erineda, sõltudes aja jooksul rahvusvahelises suhtlemises väljakujunenud praktikast. Piir õigusliku ja poliitilise pädevuse vahel ei ole sageli selge, mistõttu aeg-ajalt tekivad vaidlused eri institutsioonide pädevuse küsimuses väga erineva õiguskorraga ja ajaloolise taustaga riikides. Praktilisel poliitiliste otsuste kujundamisel kerkib tihti keskseks esmapilgul vähem tähtsana näiv küsimus riigivõimu teostamisest.
 
Riigikogu väliskomisjoni ja Soome Eduskunta delegatsiooni kohtumine 25. septembril 2011.  Foto: Scanpix
 

Kuidas on Riigikogu hakkama saanud?
 
Riigikogu on hästi hakkama saanud. Kuid muutunud on esindusorgani tähtsus riigi juhtimises. Parlamendi roll on kogu aeg vähenenud. VII koosseisus oli veel selgelt võim parlamendi käes, XI koosseisus enam mitte. Venemaa-Eesti vahelise piirilepingu ratifitseerimise ja Euroopa Liiduga ühinemise otsustamise analüüsi põhjus oli just see, et valitsusel ei olnud neil juhtudel mingit võimalust ilma parlamendita tegutseda. Tulemused olid tänu sellele täiesti erinevad algselt planeeritust. Piirileping praegu ei kehti, kuna Riigikogu ratifitseeris selle moel, mis ei ole Venemaa Föderatsioonile vastuvõetav, mistõttu viimane  võttis oma allkirja n-ö ebadiplomaatiliselt tagasi. Teisel juhtumil toetas Riigikogu ühinemist väga üksmeelselt ja valitsus ei kasutanud n-ö jõudu, et panna parlamenti tegutsema oma tahtmise järgi. Lahkarvamused ühinemise suhtes olid pigem valitsuskoalitsioonis, mitte Riigikogus, sest koalitsiooni üks liige, Keskerakond, läks selles küsimuses sisemiselt lõhki. Kogu küsimuse otsustas seetõttu opositsioon.
 























15. juunil 2005 Riigikogus toimunud Eesti ja Venemaa piirilepete ratifitseerimise 
arutelu ajal toimus hoone ees piirileppevastane meeleavaldus.  Foto: Scanpix
 
 
Oled oma töös määratlenud välispoliitika rohkem valitsuse teemaks, kus parlament eriti kaasa rääkida ei saa.
 
Välispoliitikas tuleb küsimusi lahendada väga operatiivselt. Paljut otsustatakse näiteks tippkohtumisel. Kui kahe riigi riigipead-valitsusjuhid-välisministrid saavad kokku, peab neil olema võimalus otsustada asju kohapeal. Parlamenti sellesse protsessi kaasata lihtsalt ei ole võimalik. Viini konventsioon (Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon) näeb ette, et kolmel isikul riigist – president, peaminister ja välisminister – on õigus sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ilma volitusteta. Kellelgi teisel ei ole. Tõsi, parlament saab lepingut hiljem vaidlustada. Kuid niikaua kehtib seni sõlmitud leping. Ameerika Ühendriikidel on selline näide ajaloost olemas, kui kongress jättis lepingu ratifitseerimata. See on rahvaesinduse õigus.
 
Vähenenud on valitsuse tegevusest ülevaate saamise sagedus ja võimalus.
 
See on võib-olla ka parlamendi laiskus. Kui ei küsi, rääkima ei tulda.
 
Välispoliitika oli esimene valdkond, mida Riigikogu regulaarselt täiskogus arutama hakkas. 1993. aastal vastu võetud välissuhtlemise seadus (RT I 1993, 72/73, 1020 § 5 p 7.) kohustas Riigikogu arutama vähemalt kaks korda aastas täiskogu istungil riigi välispoliitikat ja selle teostamist. Välispoliitika arutelude käigus esinesid ettekandega nii välisminister kui ka Riigikogu väliskomisjoni esimees. Välispoliitika arutelud seadustati Riigikogu-poolse initsiatiivina ja välisministeerium selle üle erilist rõõmu ei tundnud. Riigikogu eeldas, et sellest kujuneb formaat, mille läbi Riigikogu kaasatakse jooksvalt välispoliitiliste otsuste tegemisse. Tegelikkuses see niimoodi ei läinud. Arutelust sai küll välisministri aruanne Riigikogule, kuid Riigikogu võimalused välispoliitikat suunata selle läbi ei suurenenud. Kindlasti sai sellest positiivne praktika, aga pädevusi ei mõjutanud see kuigivõrd.
 
Üldiselt on parlamendis välissuhtlemispraktika siiski hästi välja kujunenud ja tarvidust selle muutmiseks ei ole. Välissuhtlemises tuleb eristada kahte poolt: õiguslikku, kuhu kuuluvad ka välislepingud, ning välispoliitilisi seisukohti, mille kaudu kujundatakse üldine välispoliitiline kurss ja käitumisjoon.
 
Riigikogul on väliskomisjoni kaudu põhimõtteliselt kõik võimalused välispoliitika kujundamises kaasa rääkida. Samas on materjali sedavõrd palju, et väliskomisjonil ei ole võimalik kõike läbi töötada. Välisministeeriumi töötajad annavad regulaarselt väliskomisjonis aru ja tutvustavad välispoliitilisi algatusi. Siin ei ole muud võimalust, kui usaldada välisministri ja ministeeriumi juhtkonna valikut, mis on oluline, mis mitte. Lepingutele eelneva kooskõlastuse saamine väliskomisjonis ei oleks otstarbekas. Enamik lepinguid on väga spetsiifilised ja valitsus arutab niikuinii kõik lepingud enne sõlmimist läbi. Välispoliitika kujundamine ei kuulu kellegi ainupädevusse, vaid on kollektiivne töö, milles initsiatiiv tuleb mitmelt poolt. Lepingute sõlmimiseks tuleb algatus sageli ka välisriikidelt.
  
Kuid parlament teeb siiski ka otse välispoliitikat.
 
Teeb küll. Neid tasandeid on päris mitu. On OSCE parlamentaarne assamblee, Inter-Parliamentary Union (IPU - ülemaailmne parlamentide organisatsioon, mis teeb tihedat koostööd ÜROga), Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee (ENPA), siis regionaalsed ühendused nagu Läänemeremaade Nõukogu, Balti Assamblee. Ma ütleksin, et rahvusvaheline suhtlus parlamentide tasemel on isegi olulisem kui kahepoolne valitsustevaheline suhtlus, kuna see suhtlus on regulaarne, aastas mitu korda. Toimub poliitika koostöine kujundamine ja vastastikku huvipakkuva informatsiooni vahetamine, fraktsioonid suhtlevad otse maailmavaateliselt sarnaste erakondadega. Lävida saab paljude esinduskogudega ilma, et selleks peaks delegatsiooniga teise riiki minema.
 
Mingil määral käib suhtlus ka sõprusrühmade kaudu, kuid meil Riigikogus rahastatakse sõprusrühmi liiga vähe, et külaskäike korraldada. Seetõttu on suhtlus olnud nendega, kes on ise huvitatud ja osa kulusid kandnud, nagu nt Hiina RV.
 

TAUSTAKS
 Doktoritöö „Eesti parlamendi pädevuse kujunemine ja rakendamine välissuhtlemises”
on avalikustatud TTÜ Raamatukogu digikogus http://digi.lib.ttu.ee/i/?635
 
Riigikogu kodulehel on põhjalikud ülevaated XI ja XII koosseisu istungijärkude väliskomisjoni istungitest, eelnõudest, välisvisiitidest, kohtumistest välisriikide, rahvusvaheliste ja teiste organisatsioonide esindajatega